Blogisarjassa keskitytään analysoimaan nyt valmisteilla olevaa tiedustelulakipakettia.
Tiedustelulaki: vaikutukset kansalaisen näkökulmasta
Tämä analyysi perustuu julkaisuihin “Siviilitiedustelulainsäädäntö, Siviilitiedusteluryhmän mietintö, Sisäministeriön julkaisu 8/2017” sekä “Ehdotus sotilastiedustelua koskevaksi lainsäädännöksi, Työryhmän mietintö, Puolustusministeriön julkaisu 4/2017”
Kuten blogisarjan ensimmäisessä osassa todettiin, Suomessa ollaan nyt valmistelemassa erittäin massiivisen valvonnan mahdollistavaa lakipakettia. Tiedonhankintaa ei kohdistettaisi enää rikos- ja henkilöperustaisesti, eikä näin myöskään vaadittaisi tiedonhankinnan kohteena olevien henkilöiden konkreettiseen epäilyyn perustuvaa liityntää tutkinnan alla olevaan turvallisuusuhkaan. Päinvastoin uusilla tiedustelutoimivaltuuksilla pyrittäisiin löytämään kansallista turvallisuutta uhkaavat henkilöt. Lisäksi tiedustelun keskeisiksi tavoitteiksi mainitaan tilannekuvan muodostaminen turvallisuusympäristöstä. Näin ollen tietojen keruu ja käsittely olisi niin laajamittaista, että lähes kenen tahansa, myös alkuperäiseen operaatioon liittymättömien henkilöiden tietoja voi joutua tiedusteluviranomaisten toiminnan kohteeksi.
Kansalaisen näkökulmasta tällaisella massiivisella valvonnalla on niin yksilöön kuin yhteiskuntaan kohdistuvia merkittäviä vaikutuksia. Näistä vaikutuksista perustuslaillisia näkökohtia on valmisteltavissa olevien lakien mietinnöissä käsitelty hyvin pintapuolisesti, ja muilta osin lakien vaikutuksia kansalaisen asemaan ja yhteiskunnan toimintaan on arvioitu hätkähdyttävän vähän. Suunnitteilla olevien tiedustelutoimien ehkä voimakkaimmat perusoikeusvaikutukset kohdistuvat yksityisyyden suojaan ja sananvapauteen. Kansainvälisestä kirjallisuudesta, päätöslauselmista ja oikeustapauksista löytyy kattavasti esimerkkejä, millaisia konkreettisia vaikutuksia näiden oikeuksien rajoituksesta voi olla niin yksilön kuin yhteiskunnan tasolla. Näiden huomioiden myötä piirtyy selvempi kuva siitä, miksi yksityisyyden suojaa ja sananvapautta uhkaavan massiivisen valvonnan käyttöönottoon tulisi suhtautua huomattavalla varauksella.
Perusoikeusvaikutus
Kansalaisen kannalta merkittävää on, että ehdotetuilla tiedustelumenetelmillä annettaisiin viranomaiselle uusia yksilöön kohdistuvia toimivaltuuksia, sekä muuten rajoitettaisiin yksilön oikeuksia ja toimintavapautta. Monin paikoin puututtaisiin kansalaisen perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin.
Ehdotetulla sääntelyllä olisi suoria rajoittavia vaikutuksia perustuslain 10 §:ssä säädettyyn yksityiselämän suojaan ja luottamuksellisen viestin salaisuuteen, sekä 9 §:n 1 momentissa turvattuun liikkumisvapauteen. Lisäksi vaikutuksia on arvioitu olevan perustuslain 12 §:ssä säädettyyn sananvapauteen, 15 §:ssä säädettyyn omaisuuden suojaan ja 21 §:ssä säädettyyn oikeusturvaan.
Toisaalta ehdotetulle tiedustelulle voidaan nähdä perustuslaillinen oikeutus. Mikäli ehdotettu toiminta todella turvaa valtion itsemääräämisoikeutta, sisäistä turvallisuutta, puolustuskykyä ja kansainvälistä toimintaa, voidaan sen katsoa tukevan Perustuslain 1 §:n takaamaa valtiojärjestystä. Lisäksi mietinnöissä arvioidaan, että tiedustelun turvatessa valtiojärjestystä ja yhteiskuntaa kokonaisuutena, turvataan samalla myös valtion muodostavia yksilöitä. Tällöin tiedustelutoiminta palvelisi julkiselle vallalle perustuslain 22 §:ssä asetettua velvoitetta turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien, kuten oikeuden elämään sekä henkilökohtaiseen turvallisuuteen, toteutuminen.
Vaakakupissa on täten punnittavana yhtäältä tiedustelun puuttuminen kansalaisen perusoikeuksiin ja toisaalta valtion velvollisuus ylläpitää valtiojärjestystä ja taata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Keskeiseksi kysymykseksi nouseekin se, missä määrin nyt suunnitteilla olevilla uusilla tiedustelumenetelmillä voidaan saavuttaa perusoikeuksiin puuttumisen oikeuttavat tavoitteet. Syntyvää lisäarvoa tulisi sen jälkeen punnita menetelmien käyttöönotosta syntyviä riskejä vastaan, joita voidaan havaita erityisesti kansalais- ja yhteiskuntavaikutuksia tarkastellessa. Ainoastaan tällä tavoin voidaan mahdollisimman kattavasti analysoida, onko kansalaisten perusoikeuksiin puuttuminen ehdotetuin menetelmin todella oikeutettua.
Laajempi yhteiskunnallinen vaikutus
Kuten aiemmin todettiin, lakiehdotuksen vaikutuksia kansalaisen asemaan yhteiskunnassa ja kansalaisyhteiskunnan toimintaan on niin siviili- kuin sotilastiedustelun mietinnöissä arvioitu äärimmäisen suppeasti. Ainoastaan sotilastiedustelun mietinnössä on maininta mahdollisista sananvapautta rajoittavista vaikutuksista, joiden kuitenkin arvioidaan mitätöityvän tiedustelun valvonnan myötä.
Mietinnöissä päällimmäisin, ja samalla perustelematon arvio on, ettei minkäänlaisia merkittäviä vaikutuksia esimerkiksi kansalaisten osallistumis- tai vaikuttamismahdollisuuksiin, arvoihin, asenteisiin, perusoikeuksien ja oikeusturvan toteutumiseen, keskinäiseen toimintaan ja oikeussuhteisiin sekä kansalaisyhteiskunnan toimintaan kuten kansalaisryhmien asemaan ja käyttäytymiseen olisi.
Kansainvälisessä kirjallisuudessa, päätöslauselmissa ja oikeustapauksissa esitetyt huomiot antavat hyvin toisenlaisen kuvan. Näissä on tuotu esiin huomion arvoisia arvioita siitä, kuinka tiedustelulliset menetelmät merkittävästi vaikuttavat niin yksittäisen kansalaisen asemaan kuin koko kansalaisyhteiskunnan toimintaan ja rakenteisiin.
Kansallisia tiedustelutoimia tarkastellessaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on keskittynyt yksityisyyden suojan ja sananvapauden asemaan. Sen mukaan jo pelkkä sellaisen tiedustelulainsäädännön olemassaolo, jonka perusteella viranomaiset muun muassa suorittavat etsintöjä ja valvovat henkilöiden asuntoja salassa, pysäyttävät ja avaavat postilähetyksiä, valvovat sähköistä viestintää ja tiedonsiirtoa, sekä tallentavat eri menetelmin saatua tietoa, loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen artiklan 8 takaamaa oikeutta nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta.[1] Tätä vastaavat Perustuslain 10 §:ssä taattu kansalaisen oikeus yksityiselämän suojaan ja luottamuksellisen viestin salaisuuteen, Perustuslain 12 §:n suojaama sananvapaus ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan artiklat 7 ja 8.
Näiden kahden perusoikeuden ollessa ehkä merkittävimmin uhattuina suunnitteilla olevan tiedustelulainsäädännön myötä, keskitymme nyt niiden rajoittamisesta syntyviin kansalais- ja yhteiskuntavaikutuksiin.
Yksityisyyden suoja
a) Yksilöön kohdistuvat vaikutukset
Ehdotetuilla ja olemassa olevilla tiedonhankintakeinoilla on tietoja yhdistelemällä mahdollista muodostaa yksilön elämästä hyvin tarkka kuva. Euroopan unionin tuomioistuimen Digital Rights Ireland -oikeustapauksessa todettiin, että erinäiset viestintään liittyvät tekniset tiedot voivat kokonaisuutena “mahdollistaa hyvin tarkkojen päätelmien tekemisen niiden henkilöiden, joiden tietoja on säilytetty, yksityiselämästä, kuten elämäntavoista, vakituisista tai väliaikaisista oleskelupaikoista, päivittäisestä tai muusta liikkumisesta, tekemisestä sekä näiden henkilöiden sosiaalisista suhteista ja heidän sosiaalisesta ympäristöstään”. [2] Kyseisen kaltaisen epäilyyn perustumattoman ja kohdentamattoman tietojen keruun katsottiin uhkaavaan yksityisyyttä siinä määrin, että Euroopan unionin perusoikeuskirjan artikloissa 7 ja 8 turvattuja oikeuksia nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta sekä henkilötietojen suojaa oli loukattu. Lisäksi tuomioistuin katsoin päätöksessään Maximilian Schrems, että “säännöstöstä, jonka nojalla viranomaiset pääsevät yleisesti sähköisen viestinnän sisältöön, on erityisesti katsottava, että sillä loukataan yksityiselämän kunnioitusta koskevan perusoikeuden, sellaisena kuin se taataan perusoikeuskirjan 7 artiklassa, keskeistä sisältöä”. [3]
Mitä enemmän tietoa ihmisistä kerätään, sitä tarkempi kuva ihmisten yksityiselämästä on mahdollista muodostaan. Tietojen yhdistelyn mahdollistuminen ja sitä seuraava profilointi esimerkiksi sotilastiedustelun lakiehdotuksessa mainittuihin henkilörekistereihin antaa valtiolle kattavan ja äärimmäisen tarkan näköalan yksittäisen kansalaisen elämään.
Ensinnäkin tällainen yksityisyyden menetys voi johtaa syrjintään, kun yksilöistä tehdään enenevissä määrin päätöksiä perustuen eri tietolähteistä kerättyjen tietojen kokonaisuuteen sekä ryhmäprofiileihin; tällöin johtopäätöksiä tehdään vääjäämättä myös perustuen merkityksettömään tai oletettuun tietoon. [4] Tiukennetun valvonnan kohteeksi voi joutua kuulumalla tiettyyn uhkana pidettyyn etniseen tai poliittiseen ryhmään, ilman liityntää mihinkään valtiota todellisesti uhkaavaan toimintaan. Lisäksi se, että ihmisistä tehdään päätelmiä ja päätöksiä perustuen heidän tapoihinsa ja taipumuksiinsa, uhkaa ihmisten välistä solidaarisuutta. [5] Vaikka tiedustelutietoon pääsee käsiksi vain rajattu määrä henkilöitä, ei näitä vaikutuksia voida sivuuttaa. Alettaessa arvioida tiettyä toimintaa mahdollisena merkkinä turvallisuutta uhkaavasta toiminnasta, tullaan sitä vääjäämättä myös pitämään sellaisena, uhkaavana ja vähemmän sallittavana.
Toiseksi, massiivisen tietojen keruun myötä kansalaisten elämästä tulee yhä läpinäkyvämpää. Kun kansalaista kohdellaan vain tiedon murusista koostuvana profiilina eikä niinkään eheänä ihmisenä, saattaa hän kokea itsensä vähemmän yksilöksi, autonomiseksi ja arvostetuksi. [6] Yksilön mahdollisuudet toteuttaa itseään kaventuvat, kun yhteiskunnassa on vähemmän tilanteita ja alueita, joissa yksilö voi toimia anonyymisti, vailla jatkuvaa tarkkailua. [7] Erityisesti tätä skenaariota täytyy pitää äärimmäisen uhkaavana. Mitä vähemmän ihmisellä on vapautta toteuttaa itseään, sitä vähemmän on myöskään mahdollisuuksia tutkia, ajatella, innovoida, ilmaista, löytää ja havaita. Ilman näitä asioita on koko yhteiskunnan kehitys uhattuna.
Lisäksi on otettava huomioon tiedon väärinkäytön mahdollisuus. Sen lisäksi, että yksittäiset tiedusteluviranomaiset voivat käyttää toimivaltuuksiaan oikeudetta ja vääriin tarkoitusperiin, tietoja voidaan pahimmassa tapauksessa käyttää myös systemaattisesti ja laajassa mittakaavassa väärin. Kattavat tietokannat kansalaisista mahdollistavat tarkasti yksilöidyn vaikuttamisen, jolloin esimerkiksi kohdennettu mielipidevaikuttaminen vaalien alla voi realisoitua. [8] Tiedonhankinnan yksi mainituista tavoitteista on tuottaa tietoa valtionjohdon päätöksenteon tueksi. Täten siis valtiolliset päättäjät voivat myös halutessaan saada tietoa ja ottaa kohteekseen sisäpoliittisesti uhkana (tai mahdollisuutena) pitämänsä henkilöt.
Yksilön kannalta ei pidä myöskään sivuuttaa sitä tosiasiaa, että valtiolla on valtiojärjestyksen ylläpitämiseksi väkivallan monopoli. Viranomaisten mahdollisuudet puuttua yksilön elämään kasvavat uusien tiedonhankintamenetelmien myötä huomattavasti, ja tällöin myös mahdollisuus valtion valtakoneiston väliintulosta kasvaa. Voidaan katsoa, että valtion ja kansalaisten välinen valtasuhde muuttuu merkittävästi.
Lopuksi on mainittava, että nyt suunnitteilla olevassa seulontaan perustuvassa tiedonhankinnassa on omat riskinsä. Tarkoitus on kerätä kansalaisista suuria määriä tietoa, josta valtaosa analysoitaisiin automaattisin teknisin menetelmin ja tästä seulonnasta saatu tieto käsiteltäisiin manuaalisesti. On tosiasia, että automaattinen analyysi voi laadullisesti olla vain niin hyvää kuin mitä sen takana oleva ohjelmisto on. [9] Ei ole poissuljettua, etteikö ohjelmistoon luottaminen voisi toisinaan johtaa vääriin päätöksiin ja odottamattomiin haitallisiin seurauksiin. [10] Toiseksi, manuaalinen analyysi, jossa henkilökohtaiseen arvioon perustuen tehdään päätöksiä sieltä täältä lavealla verkolla poimittujen tiedonmurusten merkityksestä, on kansalaisen kannalta riskialtis. Erityisesti silloin, kun henkilökohtaiset arviot luovat perustan sille, mitä lopulta pidetään uhkaavana tai valtion etujen kannalta merkittävänä, on riski mielivaltaisesta tai virheellisestä puuttumisesta kansalaisen perusoikeuksiin, kuten oikeuteen elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen, todellinen.
b) Yhteisöön kohdistuvat vaikutukset
Yleisesti ottaen voidaan todeta, että kyky valvoa suuria ihmismääriä systemaattisesti johtaa väistämättä kykyyn myöskin kontrolloida massoja. Tällä taas on suuri vaikutus vallan tasapainoon, erityisesti demokraattisissa yhteiskunnissa, jotka perustuvat kansainvaltaan. Lisäksi siitäkin huolimatta, etteivät valvontamekanismit juurikaan johtaisi huomattaviin toimenpiteisiin, on todennäköistä, että ihmiset mukauttavat käytöstään tiedostaessaan mahdollisesti olevansa näkymättömän valvonnan kohteena. Perusoikeuksien rajoituksen todellinen mittavuus voikin ilman tätä arviota jäädä tunnistamatta.
Tärkeiden Euroopan unionin tuomioistuimen tietosuojaa koskevien päätösten Digital Rights Ireland ja Schrems jälkeen esimerkiksi Euroopan parlamentti päätöslauselmassaan unionin kansalaisten laajamittaisesta sähköisestä valvonnasta halusi “varoittaa yksityisyyden ja henkilötietojen suojan perusoikeuden varmasta laskukierteestä, kun kaikesta ihmisten toimintaa koskevasta tiedosta katsotaan olevan mahdollista hyötyä tulevaisuuden rikosten torjunnassa, mikä johtaa väistämättä laajamittaisen valvonnan kulttuuriin, jossa jokaista kansalaista kohdellaan mahdollisena epäiltynä, sekä yhteiskunnallisen yhtenäisyyden ja luottamuksen heikentymiseen”. [11]
Saman vuoden päätöslauselmassaan Euroopan neuvosto toi esiin huolen siitä, että mikäli massiivisen valvonnan mahdollistavien tiedonhankintakeinot päätyisivät autoritaarisen hallinon käsiin, olisivat seuraukset katastrofaaliset. [12] Lauselmassa huomautetaan, ettei edes vakaasti demokraattisissa yhteiskunnissa ole kriisin aikana millään tavalla mahdotonta, etteikö toimeenpanovalta voisi siirtyä poliittisten äärijärjestöjen käsiin. [13] Tekniset valvontajärjestelmät, joilla poliittisia vastustajia jäljitetään ja sananvapautta rajoitetaan, ovat jo nyt useiden autoritaaristen hallintojen käytössä. [14]
Huomattavaa on myös, että läpinäkyvä yhteiskunta, jossa tietoa muista ihmisistä tai ihmisryhmistä on lähes rajattomasti, on hyvin erilainen kuin tuntemamme perinteisesti yksilökeskeisenä ja moniarvoisena pidetty länsimainen yhteiskunta. [15] Yksilökohtaisia päätöksiä ja päätelmiä tehdään enenevissä määrien perustuen tämän kuulumiseen tiettyyn ryhmään, sekä yksilön toimiessa tiettyjen ennalta asetettujen kriteerien mukaisesti tai vastaisesti. Yhteiskunnan ollessa jatkuvassa muutoksessa, ei kyseistä muutosta voida automaattisesti pitää negatiivisena -muttei toisaalta myöskään automaattisesti positiivisena ja luontaisena osana teknologiajohteisen yhteiskunnan evoluutiokehitystä. [16] Kuten aiemmin mainittiin, yksilön mahdollisuuksilla toteuttaa itseään ja toisaalta olla vuorovaikutuksissa mahdollisimman monenlaisten yksilöiden kanssa on suora verrannollisuus yhteiskunnan kehitykseen. Samanlainen verrannollisuus voidaan nähdä olevan suhteessa yhteiskunnan vakauteen. Monimuotoisuudella on siis arvonsa, jota ei tulisi aliarvioida.
Sananvapaus
Yhdistyneiden Kansakuntien erityisedustaja Frank La Rue on sananvapautta ja valtion harjoittamaa viestiyhteyksien valvontaa koskevassa raportissaan katsonut viestiyhteyksien valvonnan olevan erittäin tunkeileva toimi, joka mahdollisesti loukkaa niin oikeutta yksityisyyteen kuin sananvapauteenkin ja uhkaa koko demokraattisen yhteiskunnan perusperiaatteita. [17]
Ymmärtäessämme demokratian prosessina, jossa kansalaisten jokapäiväisessä elämässä koetut ongelmat, käsitykset ja arvot tuodaan esiin, tunnistetaan ja käsitellään avoimesti, on tämän prosessin toteutumisen kannalta keskeistä, että kansalaiset voivat vapaasti etsiä ja vastaanottaa tietoa sekä ilmaista itseään. Lisäksi on tärkeää, että esimerkiksi journalistit, ihmisoikeuksien puolustajat ja ns. “whistleblowers” voivat viestiä ilman valtion tarkkailua. [18] Näiden demokraattista valtiota ylläpitävien kulmakivien rapistumista ei voida välttää, ellei valtio kunnioita, suojele ja edistä oikeutta yksityisyyden suojaan, sekä luottamuksellisen viestin salaisuuteen, yksityisyyteen ja anonymiteettiin. [19]
Ennen kun uusista tiedustelutoimivaltuuksista säädetään, tulisi tehdä kattava arvio siitä, miten tärkeitä käyttöönoton perusteena olevat tavoitteet todella ovat yhteiskunnalle ja kansalaisille, sekä missä määrin kyseisillä menetelmillä arvioidaan voitavan saavuttaa nämä tavoitteet. Tätä arviota vastaan tulisi kartoittaa millaisia riskejä uudet menetelmät pitävät sisällään, erityisesti suhteessa yksittäiseen kansalaiseen ja koko yhteiskuntaan. Yksityisyyden suoja ja sananvapaus ovat demokraattisen yhteiskunnan kulmakiviä, jotka luovat perustan monimuotoisuudelle, vakaudelle, innovaatioille ja tasa-arvolle. Otettaessa käyttöön näitä oikeuksia rajoittavia uusia toimivaltuuksia, joiden pitkän aikavälin vaikutuksia ei ole arvioitu, otetaan askel tuntemattomaan, jonka hinta voi osoittautua kalliiksi.
Blogisarjan seuraavassa osassa avaamme Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tiedustelutoimintaan liittyviä oikeustapauksia. Tarkastelun alla ovat erityisesti ne keskeisimmät tuomioistuimen tiedustelulle asettamat, Suomeakin sitovat reunaehdot, jotka olisi tärkeää ottaa huomioon.
Kirjoittaja toimii Effi ry:ssä juridiikan asiantuntijan tehtävissä ja suorittaa Public International Law (LLM) tutkintoa Oslon yliopistossa.
Viittaukset:
[1] Klass and Others v Germany App no 5029/71 (ECHR 6 September 1978), § 41.
[2] Cases C-293/12 and C-594/12 (8 April 2014), § 26-27 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=150642&doclang=FI.
[3] Case C-293/12 (6 October 2015), § 93-94 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=169195&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=FI&cid=1641510.
[4] Ks. Barth H.M. Custers, The Power of Knowledge: Ethical, Legal, and Technological Aspects of Data Mining and Group Profiling in Epidemology (2004).
[5] Bert-Jaap Koops and Ronald Leenes, ’Code’and the Slow Erosion of Privacy, 12 Mich. Telecomm. Tech. L. Rev. 115 (2005), 185.
[6] Ibid.
[7] Ibid.
[8] Jamie Doward and Alice Gibbs, ’Did Cambridge Analytica influence the Brexit vote and the US election?’ The Guardian (4 March 2017) https://www.theguardian.com/politics/2017/mar/04/nigel-oakes-cambridge-analytica-what-role-brexit-trump accessed 31 August 2017.
[9] Joseph Cannataci, ’Defying the logic, forgetting the facts: the new European proposal for data protection in the police sector, (2013), 4 EJLT 2.
[10] Ibid.
[11] 2015/2635(RSP) European Parliament resolution of 29 October 2015 on the follow-up to the European Parliament resolution of 12 March 2014 on the electronic mass surveillance of EU citizens http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2015-0388+0+DOC+XML+V0//EN accessed 31 August 2017.
[12] Parliamentary Assemby of Council of Europe Resolution 2045(2015) on Mass surveillance (21 April 2015) http://semantic-pace.net/tools/pdf.aspx… accessed 11 September 2017.
[13] Ibid.
[14] Ibid.
[15] Koops and Leenes (n 5).
[16] Ibid.
[17] A/HRC/23/40 UNGA Report of the United Nations Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Frank La Rue (17 April 2013), paras. 78-81. https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/133/03/PDF/G1313303.pdf?OpenElement accessed 11 September 2017.
[18] Ibid.
[19] Ibid.